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叶文明:教师参与大学内部治理的渠道:一个“组织-制度”分析框架

中国高等教育学会2018-06-19 03:49:29

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2017.03.07

  摘 要:教师参与大学内部治理的渠道是教师从实现自身利益需要出发,到产生参与动机,再到实现参与目的的路径或过程。“组织”和“制度”是影响教师参与渠道有效性的两个重要因素,教师参与渠道于是可以划分“有组织-有制度”渠道、“无组织-有制度”渠道、“有组织-无制度”渠道、“无组织-无制度”渠道四种类型。通过“成本-收益”分析,得出上述四类渠道的效用依次递减,这表明“制度”变量对教师参与渠道效用的影响更为直接和敏感。因此,提高教师参与渠道效用、增进教师参与治理的首要路径是为教师参与渠道提供更有效的制度供给,其次是提升教师利益表达和协商的组织化水平。

  关键词:大学内部治理;教师参与;参与渠道;制度;组织

  大学的有效治理模式是共同治理。共同治理本质上是参与式治理,也就是不同利益相关者共同参与的治理。参与主体、参与内容、参与渠道构成了参与治理的完整链条,三者缺一不可。参与渠道的重要性,不仅仅在于它是教师参与大学内部治理必经的路径,更重要的是:有效的参与渠道是满足教师参与需求、实现教师利益的必要条件,也是衡量教师是否掌握学术治理权力和大学是否拥有自主办学权力的一个符号,“有没有合适的有效的利益表达和政治参与的渠道,是检验一个制度、一个政权是否民主、正义和进步的重要标志”。

一、教师参与渠道的类型分析

  学者在阐释公民通过何种渠道表达利益时,提出分析利益表达渠道的两个要素,一是“组织性”要素,“组织化利益表达主要是指团体式利益表达,即公民通过组成社团或者利益集团来表达自己的利益”;二是“制度性”要素,“制度化的利益表达就是普通公民通过制度渠道来影响和推动政治系统决策的活动。”。教师参与大学内部治理是教师群体整合、表达、协商和满足利益的过程,因此,我们同样可以从组织、制度这两个要素,分析教师参与渠道的类型。

1. 教师参与渠道的组织性要素

  从教师参与主体的角度来看,教师可以以个人为单位参与大学内部治理,也可以以组织化的群体为单位参与大学内部治理。詹姆斯·R·汤森等人在研究中国政治生活中的群众利益表达时,把“组织”视为关键问题,他认为群众利益表达包括“组织、非组织”两种渠道,“有组织的表达是由这样一些提出要求的团体来实现的,其成员来自许多单位或地方,它们还具有与其成员和较广大的公众进行交流的手段”,“非组织的表达,指的是这样一些个人或少数人的利益表达,他们没有什么机会与可能支持同样要求的其他人相联系或交流”。

  一般而言,有组织的教师参与活动更有助于实现教师群体的利益。组织具有整合内部成员利益的功能,“一旦分散的利益通过动员和组织而聚合起来,那么,原来一个个分散的、微小的利益就变成了总量上巨大的利益。巨大的利益,意味着强烈的参与动机,驱动主体采取实质性的参与行动”。组织化的参与渠道具有放大教师利益和扩大教师影响力的效应,教师通过组织化的渠道参与大学内部治理,其利益诉求更容易得到其他利益相关者的认真对待,也更容易在与其他利益相关者的博弈中得到优先满足。即“抱团行动”比“单打独斗”更能实现教师群体的利益。

2. 教师参与渠道的制度性要素

  制度性要素体现在教师参与的制度安排以及接纳教师参与的机构设置上,前者指教师参与大学内部治理是否有正式制度的安排和保障,后者指教师提出的参与需求、利益诉求是否有相应的大学内部机构予以接纳,从而转化为实际参与行动。

  第一,现有教师参与渠道的具体制度。这一具体制度又可以分为两类:第一类是政府和学校制定的各类正式制度,如教育部制定的《高等学校学术委员会规程》《学校教职工代表大会》等规范性文件,以及学校据此而出台的学术委员会章程、教职工代表大会实施办法等内部文件。第二类是学校在治理实践中关于教师参与的约定俗成的非正式制度,如校领导接待日、校长午餐会(校长与师生共同用餐并征求师生意见)、征求教师意见和建议的座谈会等。

  第二,现有教师参与诉求的接纳机构。教师个体或通过组织所表达的参与诉求存在着两种情况。一种是有相应的大学内设机构来接纳,如教职工代表提出的提案由学校工会接纳,教师通过校长信箱提出意见和建议,一般由校长办公室负责处理,教师认为其合法权益受到侵犯或未得到有效保障时,可以向学校设立的教师申诉委员会提出申诉。另一种是教师提出参与诉求后,没有相应的接纳机构,如教师在自发成立的QQ群上发表意见,一般没有相应的机构采纳。

  如果教师参与渠道有具体的制度安排或者相应的接纳机构,我们称之为“有制度”的教师参与渠道,否则就是“无制度”的渠道。“有制度”的教师参与渠道接近于“体制内参与”的概念,是政府和学校支持的渠道;“无制度”的教师参与,要么没有相应的制度保障,要么缺失既定的“反映—接受”机制,因此,常被认为是非法或不合规的渠道。

3. 教师参与渠道的四种类型

  综合考虑教师参与渠道的“组织性”和“制度性”要素,笔者把教师参与大学内部治理的渠道划分为4种类型:“有组织-有制度”的参与渠道;“有组织-无制度”的参与渠道;“无组织-有制度”的参与渠道;“无组织-无制度”的参与渠道。

  (1)“有组织-有制度”的参与渠道。这类参与渠道指教师通过组织进行集体的利益表达与博弈、参与学校治理,并且政府或学校制定了教师参与的相关制度,或者学校内部设立了接纳教师参与的相应机构。这类渠道主要包括以下几种:

  大学学术委员会。学术委员会是大学最重要的学术治理组织。学术委员会拥有多大的职权以及是否能够独立行使职权,是判断大学自治、学术自由的重要标准。我国高等教育的综合性法律、法规、规章、政策、规划,如《高等教育法》《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》《高等学校章程制定暂行条例》《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》、历次的国家教育事业发展五年规划等,均有涉及学术委员会的条款;国家和地方政府还制定了高校学术委员会的专门政策。几乎所有高校都设立了学术委员会组织。因此,学术委员会是最典型的“有组织-有制度”的教师参与渠道。

  教职工代表大会。教职工代表大会制度并不是大学的原生物,它是借鉴和移植企业职工代表大会制度的结果,教师以其大学组织成员的身份,依法参与学校民主管理和监督。

  大学的民主党派、党外知识分子联谊会、归国留学人员联合会等组织。在中世纪,有着知识分子属性的大学教师,是教会与世俗政权争夺的对象。但是大学教师是一个特殊的群体,“大学教师和一般的民众可能不大一样——他们不大因循守旧,不大驯服,因而容易使人怀疑他们对青年们起着腐蚀作用。保守主义似乎尤其喜欢持这种观点”,所以,无论是教会还是世俗政权又对教师群体保持一定程度的戒备。大学教师与外部政治系统之间的张力,一直延续至今,“关于教育的领导权问题,本质上是如何处理政治与学术、党与知识分子的关系问题”,这一问题也成为任何一个执政党不得不考虑的议题。在这种逻辑下,我国大学设立了民主党派的基层组织,还成立了党外知识分子联谊会、归国留学人员联合会等组织。这些组织在大学内部治理中的影响力有限,但从参与渠道的视角来看,却是一种“有组织-有制度”的渠道,我国统战政策对此提出了要求,大学统战部门是接纳这些组织利益诉求的机构。

  大学的科学技术协会、社会科学联合会等组织。科协、社科联是科技工作者、社会科学界人士的群众组织,其组织性质是人民团体。大学外部的科协、社科联被认为半官方组织,是党和政府联系科学技术工作者/社科界人士的桥梁和纽带。部分大学在校内成立了科协、社科联,并且制定了章程,其主要职能是服务科技/社科工作者、推动学术交流、促进成果转化、普及科学知识、参与学校重大科研政策制定等。对于科协、社科联提出的利益诉求,一般由大学的科学技术处、人文社科处接纳。

  (2)“有组织-无制度”的参与渠道。有人的地方就有正式或非正式组织的存在,人的异质性越高,组织的类型就越多样。随着大学组织的发展和演进,大学教师群体的异质性越来越高,不断分化成各种子群体。具有相近偏好和利益诉求的教师群体形成组织,提出利益诉求,但是在大学治理体系中既无相应的制度安排,大学内部也无相应的接受机构,这类渠道我们称之为“有组织-无制度”的参与渠道。

  这类渠道大致可以分为三种亚类:第一种是学校支持的渠道,在大学内部较为常见的是老教授协会,该协会是由离退休教授组成的群众组织,旨在发挥离退休教授的余热,但并无相应的正式制度或接纳机构。第二种是学校持中立态度的渠道,如教师组建的学院、基层学术组织、研究团队的QQ群和微信群等网络虚拟组织,这类渠道是组织内部成员彼此沟通、传递信息的渠道,学校对这类组织的态度是既不反对、也不支持,既无相关的制度安排,也无相应的利益诉求的接纳机构。第三种是学校持反对立场的渠道,如教师按照地缘、学缘而组建的同乡会、校友会等组织,这类组织一般不被学校所承认,他们提出的利益诉求没有相应的大学内设机构来接纳。

  (3)“无组织-有制度”的参与渠道。这种类型指教师个体或若干个教师为了某些特定的利益而向学校提出诉求,学校有相关的制度安排或设立了相应的接纳机制。这类渠道包括:校领导接待日、校长信箱、听证会、征求意见会/座谈会等。在政府治理中,信访和听证会是“无组织-有制度”的公民参与的主要渠道。在大学内部治理中,信访和听证会并不多见,较为普遍的是校领导接待日、校长信箱和征求意见会。参与这些活动的教师要么是个体,要么是未经组织的群体,教师提出来的利益诉求或意见建议一般有相应的机构来接纳。

  (4)“无组织-无制度”的参与渠道。这类渠道的特征有两个,一是参与主体是未经组织的个体或组织化程度很低的群体,二是缺乏相应的接纳制度或机构。这类渠道包括私人接触(与决策者私下沟通、提出意见建议)、教师个体的特殊行为(发表质疑学校决策者的公开信、在网络平台的公开质疑、罢课等)等。

二、教师参与渠道的效用分析

  “成本—收益”分析为我们提供了一种透明性的评估政策视角,它把规制过程中涉及到的众多不同因素、甚至不同属性和种类的要素进行不同程度的量化和货币化,从而根据成本和收益的大小来对规制政策作出肯定或否定的结论”,笔者借助“成本—收益”分析的方法简要评估上述四类教师参与渠道的效益。

1. 四类教师参与渠道的成本分析

  “有组织”参与渠道的成本要高于“无组织”的成本。教师通过组织的渠道参与治理比个体渠道的成本要高,因为组织活动必然要付出“信息搜寻成本、商洽谈判与缔约成本、自愿性监督激励成本与履约成本”,教师群体规模越大,组织成本就越高;个体渠道除了信息搜寻、个体投入的时间和费用等成本,一般不会产生商洽、监督、履约等成本。

  “有制度”参与渠道的成本要低于“无制度”的成本。如果参与渠道有相应的制度保障或设置了相应的接纳机构,当参与者提出利益诉求的时候,就会被顺利接纳,因此成本相对较低;“无制度”的参与渠道,既缺乏制度的优势,也没有相应的机构来采纳,参与者需要付出相对高昂的成本,而且还有可能承担违反法律法规的风险。

2. 四类教师参与渠道的收益分析

  “有组织”参与渠道的收益要高于“无组织”。越是分散的利益越难达成共识,因为利益的分散意味着利益主体之间缺乏有效的信息交流、沟通和协调,不能采取有效的策略与其他主体进行博弈,甚至同一群体内不同成员之间也会产生利益冲突。而组织化手段能将分散的利益主张在群体内部进行集中和提炼,把相同的利益集中起来、把差异化的利益有机整合起来,“组织的权威结构使个体参与者之间的不同的、甚至相互冲突的利益主张得到协调”,从而“将利益体系中分散的、冲突性因素转变为综合的、建设性的有机整体,避免利益矛盾和利益冲突的激化”。经过组织的利益,一方面降低了教师群体产生内耗的可能性,另一方面使教师群体获得了更大的“话语权”,这使得教师群体在接下来与其他利益相关者的利益表达和博弈过程中更具行动力。因此,参与者的组织化程度越高,其收益越大。

  “有制度”参与渠道的收益高于“无制度”。参与行为一旦被纳入制度化的轨道,意味着参与者的利益诉求能够得到良好表达,并在与其他利益相关者的协商和博弈过程中获得制度支持。

3. 四类教师参与渠道的效用

  教师参与渠道的“组织性”要素与“制度性”要素均会产生成本和收益,因此,任何一类渠道的总成本包含了“组织”成本和“制度”成本,总收益由“组织”收益和“制度”收益组成。如果某类渠道的两个成本均为高成本,我们称其为“高成本渠道”,如果两个成本一高一低,我们称其为“中成本渠道”,如果两个成本均为低成本,我们称其为“低成本渠道”。相应地,从收益的视角来看,四类渠道也可以区分为“低收益渠道”、“中收益渠道”和“高收益渠道”。按照这一标准,四类渠道的总体效用可以用表1来表示:

  通过上述初略计算,可以发现:①“有组织-有制度”渠道的效用最高;②“无组织-有制度”渠道的效用次之;③“有组织-无制度”渠道的效用排在第三位;④无组织-无制度”渠道的效用最低。

三、提高教师参与渠道效用的路径分析

  通过对四类教师参与渠道效用的分析,可以发现“有制度”参与渠道的效用排在第一位和第二位,而“有组织”参与渠道的效用分列第一位和第三位。这说明“制度性”要素对教师参与渠道效用的影响更为直接和敏感,也就是说,如果教师参与渠道有具体制度的安排和保障,或者大学设立了教师参与诉求的接纳机构,那么教师参与渠道的效用就比较高,教师的学术权利和利益就越有可能得到保障。而如果是“无制度”的参与渠道,即使教师被整合成利益共同体并以组织化的集团形式参与大学内部治理,教师利益诉求被满足的可能性就会小一些。从这一角度而言,提高教师参与渠道效用、增进教师参与治理的首要路径是为教师参与渠道提供更有效的制度供给。

1. 增加教师参与渠道的制度供给

  现有教师参与治理渠道的制度供给,存在供给滞后和供给效用不高的问题。制度供给滞后是指现有制度无法满足教师多渠道参与的需求。现代科技尤其是互联网技术催生教师参与大学内部治理的新渠道,网络渠道凭借其低成本、高效用、高便捷性、高参与率等优势,迅速成为教师表达利益诉求、影响大学决策的重要渠道,但它尚未成为一种制度化的参与渠道。制度供给效用不高是指制度缺陷影响了制度效果,以制度化程度较高的学术委员会为例,“就《高等教育法》的制度设计来讲,它存在着制度供给不完备和职权设定狭窄两方面的问题,就《高等学校学术委员会规程》的制度设计来讲,它存在着相关制度内容缺失、相应的制度设计不适切等问题”。就此而论,增加教师参与渠道制度供给的路径包括提高新渠道的制度化程度和提高现有制度的科学化程度。

  提高新渠道的制度化程度。一是建设基于网络平台的信息公开制度,依托互联网及时、准确、全面地公开有关信息,通过信息公开监督行政权力运行、增进教师参与大学治理。二是建立具有可操作性的回应机制,对于教师通过网络渠道表达的利益诉求,按照无缝对接的要求,整合学校内部职能部门、人员和其他资源,明确工会、校办或其他部门为单一回应部门,避免校内“条块分割”体制可能带来的回应主体不明、多头回应等缺陷,同时要明确受理、转办、督办、反馈、评估等回应流程和时限要求。三是建立网络参与渠道的风险控制机制,网络平台的信息传播具有快速性、广泛性、互动性和放大性等特征,与教职工代表大会、学术委员会等传统渠道相比,网络参与渠道更容易催生治理风险和公共危机,需要建立信息预警、分级响应和应急联动等风险防控机制。

  提高现有制度的科学化程度。制度的科学化集中在制度内容的完善程度、规则的可操作性和制度的配套程度。科学化的第一个标志是制度内容是否完备,以教职工代表大会为例,《学校教职工代表大会规定》还未对教代会代表团正副团长、专门委员会、主席团、执委会等内部机构的组成人员做出明确的限定,这为行政权力介入并掌控这些机构提供机会,导致普通教师代表及其所代表的教师群体的利益,难以得到充分表达、协商和满足。制度科学化的第二个要求是规则的可操作性,制度内容既要有原则性规定,也要求有可操作性规程。例如《高等学校学术委员会规程》对学术委员会运行制度做出了原则性规定,但对运行过程未做详细规定,这可能导致学术委员会在实践中异化为“审而不议”“议而不决”的仪式性机构。制度科学化的第三个标志是制度是否兼容其他制度或者是否有其他配套制度予以支撑,任何一种教师参与渠道的良好运行都要依托一整套制度集合。例如,大学内部的学术系统没有独立的执行机构,因此,学术委员会的决策必须经过校长办公会议的认可,转化为行政决策,才能得到良好执行,学术委员会制度如果无法与校长办公会议制度实现良好的对接,就有可能导致“有决策、无执行”的局面。

2. 提升教师利益表达和协商的组织化水平

  学术活动的特性、学科与知识领域的细分、资源约束下的非均衡配置等因素,使得学术职业在大学内部进行了再分工,教师群体利益呈现出需求类型多样化、需求性质多元化、需求强度差异化等特征,也就是说,教师群体不再是铁板一块,而是分散的大多数。

  分散的利益因为缺乏有效的信息交流、沟通、协调和高昂的交易成本,而难以进行集中式表达、难以与其他群体展开有力的协商。全体教师直接参与大学内部治理并不现实,因此,教师利益表达和协商的组织化只能实行利益代表机制,也就是由有限个数的教师代表代为表达教师群体的利益。利益代表机制是否能保障教师群体利益的有效实现,取决于代表者的代表性和代表力,前者指教师代表的组成结构是否充分反映教师群体的组成结构,后者指教师代表满足教师群体利益需求的能力。

  增强代表性的举措包括:扩大选区范围、设置独立选区、实行竞争性选举、改进投票制度、提高一线教师担任教代会代表和学术委员会委员的比例等。通过这些举措,把教师群体的性别、年龄、职称、职务、学科、学历、学缘、收入、治理能力甚至是对待学术的态度、学术价值观、学术信仰等多样化的结构“微缩”到教师代表群体,确保每类教师群体的利益都能在大学内部治理过程中得到表达和满足。增强代表力的关键是增强代表的回应性,可以通过建立教师与代表之间的常态化互动机制、教师代表述职评议制度和进一步明确罢免教师代表的有关规定等举措,进一步增强教师代表对教师群体的回应性。

  提高教师代表的代表性和增强教师代表的代表力的过程,就是分散的教师利益被整合和组织的过程,一旦分散利益得到组织化,它就可以降低利益的表达成本、减少集体行动中的“搭便车”行为、规避教师非理性行动带来的不良后果,因而可以提升分散个体的集体行动能力,并且通过组织结构和权威使得这种能力变得更加可控,从而提高教职工代表大会、学术委员会等教师参与渠道的效用。

  叶文明,南京师范大学教育科学学院博士研究生,江苏南京 210024;宁波大学发展规划处副处长,浙江宁波 315211

  原文刊载于《中国高教研究》2017年第3期第32-36页


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