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中伦观点 保监十年磨一剑,“险资”投资有新变 ——《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》修订研究

中伦律师事务所2018-02-12 18:34:04


国华人寿董事长刘益谦在近期“潘谈会:站在风口浪尖上”透露,其斥资近33亿购置SOHO世纪广场是出于资产安全配置的考虑,以使保险资金具有长期稳定的回报。 据此,有人称险资“围猎”地产正呈愈演愈烈之势。其实,不仅如此,保险资金正以前所未有的蓬勃发展态势进军各个领域,保险公司也成为各大上市公司在资本市场角逐的新宠。

与此同时,关于保险资金的规范,保监会也在不断探索与完善。总体而言,行政监管已愈发明确、投资模式相对多样、投资范围更加广泛。单就基础设施项目的保险资金投资,已从2006年8月1日生效的《保险资金间接投资基础设施项目试点办法》(以下简称“《试点办法》”)“改头换面”成为2016年8月1日生效的《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》(以下简称“《管理办法》”)

十年磨一剑,新鲜出炉的《管理办法》对保险资金投向基础设施项目的规定产生了哪些变化?且让我们细细道来。
注:
参见:http://finance.sina.com.cn/roll/2016-08-19/doc-ifxvcnrv0293113.shtml,新浪财经,访问日期2016年8月19日。

一、交易各方主体
保险资金投资基础设施项目的各方交易主体类型未发生变化(仍包括委托人、受益人、受托人、托管人、独立监督人以及其他相关当事人,具体如下图),但是,保监会对各主体的资质要求、职责范围等做了巨大的改变。

(一)委托人范围扩大、职责细化
《“八条底线”细则》最早版本是在2015年3月,2015年股灾以来,监管层针对该细则实施了不少于三次意见征询或修订。但此后,股票市场大幅波动、私募基金行业整顿等一系列市场变化接踵而至,细则中的部分条款的不足逐渐显现。

1.范围扩大
不再局限于保险机构(保险公司、保险集团公司、保险控股公司),还包括其他合格投资者。但是,对于其他合格投资者具体包括哪些、需要符合哪些条件等问题还需要进一步明确。

2.职责细化
委托人的职责不再包括“约定独立监督人的职责、签订托管协议、协助签订监督协议”,托管协议、监督协议改为均由受托人代为签订。

(二)受托人、独立监管人的严苛资质要求被取消
针对受托人的资质要求,《管理办法》仅要求其具备相应的投资管理能力,已无注册资本金要求(不低于12亿元)、经营年限要求(连续3年无违法违规行为)、盈利要求(连续2年盈利)、人员要求(经验丰富)等等。但是,增设规定“受托人不得以任何方式提供保本或最低投资收益承诺。”

针对独立监督人的资质,不再要求“具有相关领域内国家有关部门认定的最高级别资质”。

(三)融资方范围更广、受益权转让更自由
融资主体的范围更广,《管理办法》不再要求融资方必须具有法人资格,而且其控股股东或主要控制人也不再要求是“大型企业或者企业集团同时无不良信用记录”。

同时,受益凭证自由转让的对象范围也扩大,不再局限于机构法人,只要求是合格投资者。换言之,高净值人群中的自然人、有限合伙企业、企业分支机构等理论上均可受让受益凭证。

(四)各主体关联性限制调整
关于投资计划各主体之间的关联性,《管理办法》要求受托人与托管人、独立监督人、融资主体不得为同一人,且受托人与独立监督人、融资主体不得有关联关系。同时,《管理办法》规定托管人不得与受托人、融资方为同一人,且不得与融资方具有关联关系。

因此,新规定允许托管人与受益人为同一人,并允许托管人与受托人、受益人具有关联关系,但需要及时披露并向证监会报告。

《监管办法》对保险资金投向基础设施项目的各方主体资质要求几乎全部有所降低,通过调整准入门槛,鼓励市场主体积极参与,“自行投资、自担风险”。但是,同时通过适当限制各主体之间的关联关系,以防止不正当利益输送,防范和控制保险资金的运营风险,确保保险资金安全。

二、投资计划的方式与投向
(一)明确投资退出途径
保险资金投向基础设施的投资方式不变,仍可采取债权、股权、物权及其他可行方式。但是,《管理办法》明确要求投资计划要有“投资退出方式”(《募集说明书》、《受托合同》、《投资合同》中均应设定类似条款)、“如采取债权方式投资,应有明确的还款安排。如采取股权、PPP模式投资的,应选择定价机制透明、具有逾期稳定现金流或明确退出安排的项目。”上述增设的规定,意在明确险资的退出途径。

(二)计划投向的空间多元化
《管理办法》对投资计划的投向空间拓宽,具体如下:
1.

不再要求投资项目限于交通、通讯、能源、市政、环境保护等国家级基础设施项目;
2.

降低对可行性报告的严苛要求;
3.

取消对项目管理人的特殊限制(即不要求具备法人资格,为当下运用广泛的有限合伙企业提供契机);
4.

取消项目投保相关保险的要求(实际操作层面,到底需要购买何种保险、投多少金额并未明确,因此新规定予以删除);
5.

不再要求提供担保(仅要求如果有增信措施的,提供相关法律文件);
6.

取消资金占项目总预算比例(融资方资本金不得低于项目总预算的30%、自筹资金不得低于项目总预算的60%)等。

保险资金、保险公司逐渐受到资本市场的垂青,原因大抵在于保险行业尚不比银行业、证券业竞争激烈,而且结合全球保险业发展特点和趋势,中国保险行业似乎大有发展前景。此外,最关键之处应该在于保险资金不但处于相对“闲置”状态,而且往往都是巨额款项,可在相当程度上满足企业及企业主的融资与再投资需求。

监管层先前对于保险资金这块“大蛋糕”的保护始终处于“严防死守”的状态,对于保险资金的投向有诸多限制,保险资金的运用比例有各种红线。然而,随着市场化改革的推进,以及各大上市公司对保险资金的“追捧”,监管层也在逐渐放手,《管理办法》不再要求“投资的基础设施项目必须是国家重点项目”就是典型。总体而言,投资计划的空间有很大拓展,有利于保险资金的灵活运用。

 三、投资流程与行政审批
《管理办法》最大的亮点在于其几乎剔除了保监会在保险资金投向基础设施项目中的行政审批制度,极大程度上做到简政放权,简化管理流程、提高办事效率,具体体现如下:

(一)投资计划改为注册制
1.

投资计划投资的基础设施项目不需要国务院或有关部门批准。
2.

受托人设立投资计划不再需要向保监会提出设立申请,保监会也不再出具审核意见书。《管理办法》要求,投资计划向保监会指定的机构进行注册,注册机构只需进行程序性审核,不做实质性判断。但是具体如何注册、需要提交哪些材料尚未规定。

(二)相关主体资质无须审批
1.

保险机构申请担任委托人不需要向保监会提交各种材料进行审批。
2.

受让投资计划受益权的主体不再区分保险机构与非保险机构,同时不需要经过保监会的审批。
3.

独立监督人不需要向保监会申请审核批准。

(三)相关协议不以审批为生效要件
1.

受托人与投资计划的其他当事人签订的各类相关合同,不再是经保监会审核同意才生效。即,只需要合同当事人双方达成真实的意思表示,一般成立即生效,除非特别约定生效条件。
2.

独立监督人签订的相关协议也不需要保监会出具审核意见书。

(四)其他
1.

受益人大会的召开改为向保监会报告,取代备案。
2.

托管人职责终止,应对投资计划进行审计,并报送保监会和有关监管部门,取代备案。
3.

保监会及相关监管部门不再有建议解任受托人的权利。
4.

保监会不得要求受益人转让其持有的受益凭证。
5.

受益人大会实质性变更投资计划的,无需报保监会审核,只需报送相关材料即可。

保监会主席项俊波曾公开指出:“保险资金运用面临的主要问题仍然是市场化不足的问题。为此保险资金运用体制改革的基本思路就是简政放权……”

《管理办法》中所规定的保监会的上述放权举措,应当属于监管资源的优化配置,不但顺应了“市场化改革”的趋势,而且确实释放了经济活力。

注:
参见:http://www.yicai.com/news/4051534.html,第一财经,访问日期2016年8月20日

四、风险管理与信息披露
《管理办法》强调委托人、受益人“内部决策自行审批”,原则上要求“自主投资、自担风险”,但是,又对保险资金的风险管理要求相对较严格,这主要通过受托人的信息披露义务予以体现,同时,增设专业中介服务机构的尽职勤勉条款,并允许保监会列席受益人大会。

(一)受托人的信息披露义务
1.风险事件及时报告
受托人应在知悉或者应当知悉风险事件发生之日起5日内向委托人、受益人等相关当事人履行信息披露义务,并向保监会报告。

2.建立风险责任人机制
《管理办法》强调问责制度,不再是笼统、宽泛地要求宏观制度建设,而是明确责任到个人。

“受托人应当建立有效的风险控制体系……受托人董事会负责定期审查和评价业务开展情况,并承担风险管理的最终责任。”

“受托人应当健全投资问责制度,建立风险责任人机制,切实发挥风险责任人对业务运作的监督作用。受托人向委托人、受益人和中国保监会提交相关报告,须由风险责任人签字确认。”

3.计提风险准备金
“受托人应当建立相应的净资本管理机制和风险准备金机制……风险准备金从投资计划管理费收入中计提,计提比例不低于10%,……不足以赔偿上述损失的,受托人应当使用其固有财产进行赔偿。”

(二)增设中介服务机构的职责
“为投资计划提供服务的专业中介服务机构及其有关人员,应当遵守执业规范和职业道德,客观公正、勤勉尽责,独立发表专业意见。相关中介服务机构或人员未尽责履职,或其出具的报告含有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的,应当承担相应法律责任”。

随着社会分工的精细化程度越来越高,外加资本市场的投融资业务本身就涉及到方方面面的工作(法律合规、财会审计、资产评估、信息收集等专业性很强),想要同时具备上述各项能力、精通各类工作几乎不可能。此外,交易过程中往往存在信息不对称的现象,因此,需要借助各类相关的中介机构,提供专业的服务,分工协作,齐头并进。保险资金的投资运用便属于资本市场中专业性很强的领域,不乏各类中介机构提供专业法律服务,因此,《管理办法》对相关的中介机构明确提出要求,以示重视。

(三)保监会可列席受益人大会
《管理办法》明确提出保监会可以委派监管人员作为会议观察员列席受益人大会会议。保监会可列席受益人会议,与本文第三部分所称的简政放权并无冲突,相反,恰恰体现了“放开前端、管住后端”的监管思路。

据统计
,2015年超40家上市公司发起设立20余家保险公司。截至2016年2月28日,有130多家公司在保监会排队申领牌照。不难看出,保险行业的汹涌发展已经势不可挡。与此同时,保监会的监管思路也在向市场化“转轨”,积极主动简政放权,保险资管的时代正在降临,《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》的出台正是在该背景下应运而生,新规定的适用,将会带来何种市场效应,让我们拭目以待。
注:
③ 参见:http://insurance.hexun.com/2016-03-15/182752533.html,和讯网,访问日期2016年8月20日。

专业
专人谈

此前,针对此篇文章的成文初衷,中伦小编与本所合伙人杨飞翔律师进行了一次简短的交流。我们将这次采访做了整理和摘要,放在文末以飨各位读者,希望大家更为深入地了解到作者赋予此文的定位和思考。

关于保险类别的业务实践:
传统三大金融行业包括“银、政、保”(银行、证券、保险)这三个类别,从律师业金融领域的整体构成来看,作为三大类别之一的保险业并不如银行业和证券业所涉及的业务多。

而据统计,我国的银行业资产总额约200万亿,证券公司总资产约6.5万亿,而保险行业总资产差不多在14万亿,是证券公司总资产的两倍多。

以前,我国保险法领域的律师主要偏向于保险法业务层面的实践,比如:理赔、代位追偿及保险条款的设计等。其实,保险行业还有着一块更为广阔的业务领域——保险资金的运用。保监会对于保险资金运用的主体、投资范围、投资方式做了一系列规范与监管,这些事务都需要律师的工作。其中,保险资金运用中一块很重要的投向就是保险资金投资于基础设施建设。

关于保险资金投资基础设施项目的业务难点:
目前,保险资金主要是通过间接的方式进行投资,它有一个基本的法律结构:一般来说,由保险公司作为委托人,由资产管理公司或信托公司作为受托人,同时还有相应的托管人、受益人、独立监督人和融资方等共构成六方主体的法律结构。此外,运营中还有可能涉及到受益凭证的受让方。

由于其基本关系涉及到了六方主体,故法律结构较为复杂,如每一方都有哪些资格与条件、权利与义务,如保险资金的投向会有什么样的限制,又如监管机关在这个过程中怎样监管投资行为等,这些事项都需要律师在实务过程中根据项目的具体情况参与和解决。

关于新规改革:
2006年,关于保险资金间接投资基础设施曾出过一个试点办法,经过十年运行,在2016年8月1日又颁布了新的办法:《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》。

大体上看,其允许的参与主体范围更加宽泛,对于市场参与方的适用标准进一步放宽;其资金使用范围上做了较大拓宽,融资方股东不再限于大型企业,投资也不再仅适用于国家级基础设施建设;在审批流程审上,原来一些审批制改为了注册制;此外,还加强了对投资项目的信息披露,以及中介机构的责任。

可见,关于保险资金投资基础设施总体的改革思路是:放松管制,加强监管;尽可能扩大市场的参与方,让市场的参与方真正地负责决策;扩大中介机构在整个投资项目过程中的作用。

关于成文初衷:
我们把保险业务分成三大块,即保险业务层面、公司事务层面、资金运用层面,而目前关于保险业务的研究文章主要集中在理赔、追偿等传统业务层面,对于资金运用业务领域的研究并不多。本文及后续的研究将持续关注保险资金运用层面的法律问题。

作者简介:

杨飞翔 律师
中伦律师事务所 合伙人 

业务领域:破产重整,收购兼并,诉讼仲裁

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